V pralese české legislativy

08/04/2019

Vyjmenovat všechny hříchy českého zákonodárství by bylo málem na román. Množství zákonů, jejich složitost ačasté změny… Politujme každého, kdo se s právem denně setkává.

Náš právní řád určitě není tím nejhorším na světě, ba ani v Evropě, byť si na něj podnikatelé po zásluze stěžují. Ale jsou sféry, kde tomu téměř doslova tak je. Třeba platné české veřejné stavební právo je skutečným molochem: v délce a složitosti stavebního řízení je Česko podle srovnání Světové banky aktuálně na 156. místě ze 190 klasifikovaných zemí. To je jeden z důvodů, proč se hospodářská komora zapojila do probíhajícího procesu rekodifikace stavebního práva. Věří, že zde bude do dvou tří let platit princip „stavební povolení najednom úřadě za 60 dní“.

Nicméně máme u nás i obecný problém se soustavným růstem počtu zákonů, vyhlášek a nařízení, s jejich častými změnami, se sklonem k právnímu pozitivismu či kazuistice, tedy ke snaze ošetřit speciálním ustanovením každou jednotlivou situaci v životě.

Právní řád je natolik složitý a nepřehledný, že se v něm leckdy nevyznají advokáti, právní poradci a firemní právníci, ba ani orgány veřejné moci, které by měly plnění zákonů kontrolovat. To je zase důvod, proč hospodářská komora letos spustila projekt Právního elektronického systému, který podnikatelům přehledně zobrazuje jejich zákonné povinnosti.

Mnohé zákony se novelizují několikrát do roka místo toho, aby se měnily jednou ročně. Předpisy se také přijímají a vyhlašují často jen krátce před nabytím účinnosti, zatímco podnikatel by uvítal delší období.

Bruselské alibi 

Nelze vyloučit, že se na pokleslé kultuře našeho legislativního procesu neblaze podepsalo i členství v EU. V situaci, kdy podle některých odhadů až přes 70 procent našich nových předpisů je v podstatě jen pasivní transpozice práva EU, naši politici poněkud zpohodlněli. Když už nemusejí příliš přemýšlet u většiny povinně přejímaných pravidel, často se moc nezamýšlejí ani nad vlastními výtvory.

Toto hodnocení není v rozporu s vyskytujícím se „gold platingem“, kdy je k leckdy i minimalistickému evropskému předpisu iniciativně přidáváno něco z národního svérázu. Výsledkem takového postupu je zbytečné přitvrzení regulace s alibistickým odůvodněním, že to tak vyžaduje Brusel.

Ani pojmenování dalšího důvodu nepřehlednosti a nesrozumitelnosti našeho právního řádu nevyvolá pochvalu od politiků. Je jím neuvěřitelná lehkost změny jakéhokoliv zákona. Při vší shora zmíněné bídě není neobvyklé, že na příslušném ministerstvu připraví po roční i delší diskusi s odbornou a další dotčenou veřejností legislativní návrh, který má promyšlenou strukturu a logiku. Zpravidla k němu bývá přiložena i analýza hodnotící jeho předpokládaný dopad (RIA). Jakmile paragrafy dorazí do Sněmovny a v menší míře i do Senátu, stávají se kořistí v rukou tvořivých zákonodárců. Ti mohou téměř cokoliv vypustit, pozměnit nebo doplnit, aniž by museli nápad komplexně odborně konzultovat mimo parlament a aniž by museli zpracovat další detailní analýzu.

Stavba leckdy i pečlivě vyváženého předpisu se tak může otřást v základech. Nic není ovšem černobílé, protože se vyskytují naopak situace, kdy se nekvalitně připravená vládní předloha jakž takž zhojí právě až v parlamentu. Větší kvalitě naši normotvorby by také prospělo, kdyby se povinně zkoumalo fungování nově přijatých předpisů v jejich následné aplikační praxi. Tento námět bývá označován za požadavek, aby exekutiva připravovala hodnocení v podobě „ex post“ RIA a srovnávala je s původními očekáváními, obsaženými v RIA.

Zádrhel je v tom, že původní vládní předloha se od výsledné podoby zákona může výrazně odlišovat. Hovoříme-li o aplikační praxi, podnikatelé jsou běžně konfrontováni s tím, že tutéž situaci vyhodnotí jeden správní úřad jako porušení zákona a uvalí příslušnou sankci, jiný úřad či jiné územní pracoviště téhož úřadu v jednání podnikatele ovšem nic problematického neshledá.
A pokud třeba oba úřady i pokutu uloží, může se její výše i řádově lišit. Přispět ke zmírnění této neurčitosti by jistě mohlo sjednocování metodického postupu ze strany nadřízeného ústředního orgánu.

Usoudit se k smrti 

Součástí našeho právního řádu je i judikatura, tedy rozhodnutí soudů, jejichž prostřednictvím jsou zákony vykládány.

Podnikatelé i běžní občané se ovšem i zde nezřídka setkávají s tím, že velmi podobnou situaci vyhodnotí dvasoudy, nebo dokonce dva senáty téhož soudu rozdílně. U zcela nové zákonné úpravy se to snad ještě dá pochopit, nějaký čas totiž trvá, než se judikatura ustálí.

V poslední době se vyskytl ve vztahu k soudním rozhodnutím další poněkud zneklidňující moment. Obecnou úroveň právního povědomí včetně respektu k právu ovlivňují či přímo inspirují příklady jednání vysoce postavených veřejných činitelů nebo i celých institucí.

Stalo se téměř pravidlem, že tyto osoby v reakci na pravomocná rozhodnutí soudů usilují o jejich odklaaž do vyčerpání všech opravných prostředků. Lze sice suše konstatovat, že od toho takové nástroje v našem právním řádu jsou a každý má právo na spravedlivý proces, jenže kdyby tak na pravomocná rozhodnutí reagovali třeba jen všichni podnikatelé, mohl by se výkon spravedlnosti úplně zastavit.

Mf DNES – 8.4.2019

Publikace